作者简介：靳林明律师，君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（ppp）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为ppp项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委ppp专家库成员、财政部ppp中心法律专家、财政部第三批ppp示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构ppp培训讲师
新春伊始，ppp各玩家或许还沉浸在扫福字、吐槽春晚、抢红包的过年气氛里，开工第三天，国务院办公厅就颁布了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号，以下简称《意见》）。
《意见》对开发区的改革和创新提出了总体要求，并从优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地利用机制、完善开发区管理制度等多个方面对各级政府提出了要求及指导意见。
从名称上看，《意见》是针对开发区出台的，标题党可能就错过了下面这段话：“推进开发区建设和运营模式创新。引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作（ppp）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。”
早在2015年，国家发改委、科技部、民政部、国土资源部等七部门联合发布《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》（发改规划[2015]2832号）已经提出开发区建设要积极引入社会资本、鼓励社会资本参与开发区公共产品和公共服务提供。
事实上，开发区是一个具有特定含义的法律概念。常见的开发区包括经济技术开发区、高新技术产业开发区和海关特殊监管区域等。与开发区近似的概念有不少，比如，工业区、工业园、产业园、产业新城，等等。无论名称怎样，这类项目有一些共通之处。我们从中可以抽丝剥茧，找到规律性的东西。在2016年发布的《律动ppp》文章《我的地盘，谁做主？--片区开发ppp随想》（点击“阅读原文”，查看相应推文）一文中，我已经对片区开发ppp项目的“套路”和需要考虑的关键问题进行了简要分析，在此不做过多赘述。
2016年，财政部在公布第三批ppp示范项目名单的同时，《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）对于ppp涉及的土地问题重点进行了强调，国土资源部等其他部门后续也出台了一些涉及到ppp项目的用地政策（参考《为什么我的眼里常含泪水？因为我对这土地爱得深沉》（点击“阅读原文”，查看相应推文））。由此，业界也引发了一些集中在一些园区开发ppp、产业新城开发ppp项目上的讨论。回顾之前的讨论，《意见》可以给大家什么启发呢？
对ppp玩家而言，在开发区ppp项目中可能需要更关注的重点问题如下：
第一，开发区ppp模式可以“撸起袖子加油干”。开发区建设、运营过程中，引入社会资本进行单一公共服务项目、基础设施项目的投资建设是较为常见的模式，如污水处理厂、供水、道路等单体项目或将多个单体项目打包进行投资建设。在此基础上，将开发区的建设、运营进一步升级，将土地开发、公共服务项目、基础设施、招商引资等环节进一步整合，是政府与社会资本合作办园合作程度更为深入的模式，更加强调社会资本的对园区的整体建设与运营。《意见》强调要探索多元化的开发区运营模式，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区。由于现存的不同开发区的建设发展程度及情况是不一样的，可能采取的具体运作模式也不相同，可能包括dbfot、委托运营（o&m）、管理合同（mc）等等，需要根据各个开发区的具体情况选择运作模式，并对项目的运作模式进行综合考虑、探索及合理设计。
第二，社会资本方建设运营开发区享受相关政策，但弄不好是“吃了我的，给我吐出来”。《意见》强调，要完善开发区评价考核制度、建立开发区动态管理机制，将考核结果与奖惩措施挂钩，考核不合格的，采取限制新增土地指标或者核减面积、予以降级、撤销等。从前述规定看来，《意见》更加强调的是重视开发区建设运营的成效。虽然这是上级政府对当地政府在开发区运营方面的考核要求，但是，在ppp项目上，这些要求都会转移给社会资本方。这要求政府方与社会资本方在进行开发区ppp项目合作时，更加重视绩效考核方案的设置，合理分配建设运营成果风险。从哪些方面进行考核、考核的标准、考核的结果与奖惩挂钩机制的设置等都需要进行充分沟通谈判，并在ppp合同中予以明确。同时应该注意到，部分开发区ppp项目合作期限较长，合作期内建设、运营的侧重点有所不同，可能需要政府与社会资本方考虑在开发区建设运营不同阶段合理设置侧重点不同的绩效考核体系。
《意见》对各级政府发展开发区提出了更高的要求，实际也对进行开发区ppp建设的社会资本方提出了更多挑战。看来，《意见》中的新春利是，也不是那么好拿啊。
